富饒肥沃的土地，是大自然賜予人類的寶藏。

今年8月至9月，全國人大常委會組織執(zhí)法檢查組分赴江蘇、山東、甘肅、重慶、天津、河北等6省份，對土壤污染防治法實施情況進行了檢查，同時委托其余25個省份人大常委會在本行政區(qū)域內(nèi)開展檢查，實現(xiàn)了檢查范圍全覆蓋。這是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想、助力打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的一項實際行動，是全國人大常委會今年監(jiān)督工作的一項重要任務(wù)。

落實企業(yè)責任，防止產(chǎn)生新污染

8月26日，濟南圣泉集團股份有限公司，技術(shù)人員正在戶外測試公司所在的土壤是否含有甲醛等有害物質(zhì)。各種采樣工具、采樣器皿依次排開，技術(shù)人員向檢查組介紹鉆探機的操作過程，并演示如何清洗鉆探管。

“取土量有規(guī)定嗎?”“取土是擠壓式，還是旋轉(zhuǎn)式?”“是當場出測試結(jié)果嗎?”檢查組詳細詢問測試過程，并仔細查看土芯分層簽和采樣記錄。

作為濟南市土壤污染重點監(jiān)管單位，濟南圣泉集團股份有限公司認真貫徹落實土壤污染防治法，定期監(jiān)測土壤及地下水環(huán)境，針對各種有可能造成土壤污染的風險，積極采取防滲防腐措施，有效防止土壤污染。

土壤污染重點監(jiān)管單位是否履行了企業(yè)的主體責任，是執(zhí)法檢查的重點內(nèi)容之一。

此次執(zhí)法檢查除了常規(guī)方式外，還采取了隨機抽查方式。

生態(tài)環(huán)境部西南督察局辦公室主任王劍向檢查組提供了一條線索：幾年前，重慶一家氧化鋁有限公司因防滲措施不完善，部分赤泥(氧化鋁廠生產(chǎn)產(chǎn)生的工業(yè)廢渣)已超過防滲膜覆蓋范圍，防滲膜嚴重破損，且現(xiàn)場管理粗放，防塵措施不到位，被中央環(huán)保督察組查處整治，“建議檢查組再去看看整治后的情況如何”。

抽查小組深入現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)了問題。

規(guī)范的填埋場周邊應有排洪溝，赤泥下面應有防滲膜，但這里既沒有排洪溝，防滲膜也不規(guī)范。抽查小組發(fā)現(xiàn)，防滲膜有的破損了，有的只是簡單地用樹枝和石頭壓住，遇到刮風下雨很有可能被掀起。

抽查小組問企業(yè)負責人：“這塊廢渣填埋場經(jīng)過批準了嗎?”得到的只是支支吾吾的回答。企業(yè)負責人當著抽查小組的面表態(tài)：一定整改。

回到車上，大家議論開了。

抽查小組成員拿出土壤污染防治法讀本，“法律寫得清清楚楚，建設(shè)和運行污水集中處理設(shè)施、固體廢物處置設(shè)施，應當依照法律法規(guī)和相關(guān)標準的要求，采取措施防止土壤污染。企業(yè)的做法明顯違反了法律規(guī)定。”

“這是典型的‘老問題整改好了，在更隱蔽地方又出現(xiàn)了新問題’。”王劍發(fā)表看法。

抽查小組成員感嘆：這也正說明，法律條文再嚴格，如果沒有嚴格執(zhí)法，法律就達不到效果。如果說法律是一把利劍，沒有嚴格執(zhí)行的法律只能是一把沒有出鞘的劍。

一路上，檢查組再三強調(diào)，要以預防為主，保護優(yōu)先，千方百計防止新的污染發(fā)生，已經(jīng)污染的土地不能讓污染再加重了。

土壤污染防治法多個條款規(guī)定了企業(yè)防治污染的主體責任，強化了污染者、違法者的法律責任。但檢查發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)主體責任落實不夠，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中土壤污染防治義務(wù)履行不到位。

企業(yè)主體責任的落實是基礎(chǔ)，很多污染往往都是由于企業(yè)沒有擔負起應負的主體責任。在檢查每一家企業(yè)時，檢查組都會強調(diào)，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中要認真做好隱患排查和污染監(jiān)測，嚴格落實防治污染主體責任。

加強耕地保護，保證“吃得放心”

良好的土壤環(huán)境是農(nóng)產(chǎn)品安全的首要保障。貫徹土壤污染防治法，做好土壤污染風險管控與修復，事關(guān)人民群眾的“米袋子”“菜籃子”。如何保障老百姓“吃得放心”，是此次執(zhí)法檢查的重點之一。

“這個地塊的污染物是什么?”“主要是鉛。”“鉛主要從哪來?”“鉛污染主要來自歷史上周邊企業(yè)無組織排放。”“要搞清楚農(nóng)用地土壤污染原因，依法對癥管控、修復和防治，保證安全利用，放心種植農(nóng)作物。”“經(jīng)過檢測，這里的稻米都能達到食用標準。”檢查組一行在田埂邊認真查看，仔細詢問。

這里是江蘇連云港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)朝陽街道。據(jù)當?shù)叵嚓P(guān)部門負責人介紹，連云港市專門請中國科學院南京土壤研究所專家，結(jié)合土壤類型實地踏勘了解到，耕地污染物主要為鉛，并編制了受污染耕地安全利用實施方案。

土壤污染防治法規(guī)定，對土壤污染狀況普查、詳查和監(jiān)測、現(xiàn)場檢查表明有土壤污染風險的農(nóng)用地地塊，地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門應當會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門進行土壤污染狀況調(diào)查。各級人民政府及其有關(guān)部門應當給予相應的政策支持。

在常規(guī)檢查中，檢查組看到了經(jīng)過修復后的農(nóng)用地變化，那隨機抽查的情況又如何呢?

重慶市巴南區(qū)界石鎮(zhèn)新玉村有1000畝農(nóng)用地，今年3月經(jīng)普查發(fā)現(xiàn)被污染，定為嚴格管控類農(nóng)用地，禁止種植農(nóng)作物，政府按每畝1000斤稻谷的價格予以賠償。下一步，將調(diào)整結(jié)構(gòu)，種植林木。

抽查小組在現(xiàn)場看到統(tǒng)一收購的稻谷和瓜果都堆集在村便民服務(wù)中心。鎮(zhèn)長說，“等收齊后，我們將送到就近的垃圾焚燒站進行處理。嚴格管控入口的食品，一點也不能含糊!”

抽查小組成員隨機問圍觀的村民，知不知道為什么不讓種植水稻?“曉得呀!這地有污染，原先種的水稻被收走以后，政府也給了我們補償。”90歲的趙老太太原來不理解，種得好好的水稻為何突然就不讓種了，后來通過村干部細致的解釋工作，才理解政府的一片好心。

土壤污染防治法規(guī)定，國家建立農(nóng)用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關(guān)標準，法律將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類。

“對嚴格管控類農(nóng)用地如何處理?”“如何處理與農(nóng)民的利益問題?”為了讓人民群眾吃得放心，檢查組對農(nóng)用地土壤安全格外關(guān)注。每到一處，都要檢查農(nóng)用地土壤情況，并強調(diào)加強農(nóng)用地風險管控和修復，確保吃得放心。要因地制宜、分類施策，嚴格落實農(nóng)用地分類管理制度。對安全利用類的土地，優(yōu)先采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，在能夠保證安全的前提下進行利用，確保農(nóng)產(chǎn)品安全;對嚴格管控的重污染地塊，采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、退耕還濕、輪作休耕、輪牧休牧等措施，杜絕危害人民群眾生命健康安全的問題發(fā)生。

嚴格建設(shè)用地準入，保障“住得安心”

9月2日，檢查組來到重慶民豐化工污染地塊風險管控地。這里樹木雜草叢生，旁邊是滾滾流淌的嘉陵江。據(jù)民豐化工有限責任公司董事長介紹，企業(yè)搬遷后，留下這片地方。2012年對土壤進行風險評估，判定為污染地塊。

“土壤污染源是鉻渣，還是生產(chǎn)過程中跑冒滴漏形成的?”“這里緊臨嘉陵江，漲水時，江水會不會漫過來?”……檢查組問得很仔細，并要求企業(yè)搬遷后絕不能再產(chǎn)生新的污染。

此處污染物為對人體有危害的鉻，且又在江邊。檢查組提出看看污水處理廠。走進污水處理廠，醒目的標語“嚴控操作質(zhì)量關(guān) 確保廢水達標排放”映入眼簾，仿佛時刻在提醒要緊繃污染防治這根弦。據(jù)介紹，污水處理廠將廠區(qū)內(nèi)含鉻的廢水收集起來，在沉砂池進行沉淀，經(jīng)過在線監(jiān)測達標后才排入江水中。檢查組成員也親眼見到，被鉻污染后的地下水很黃，經(jīng)過凈化后變成了清水。同時，原鉻礦庫房設(shè)置了鐵絲網(wǎng)圍欄，限制無關(guān)人員進入，并設(shè)置了警示牌。

除了農(nóng)用地土壤安全外，檢查組還強調(diào)，嚴格建設(shè)用地準入，建設(shè)用地要根據(jù)總體規(guī)劃，因地制宜進行修復。

“你們現(xiàn)在所站的位置以前是煤堆廠，經(jīng)過修復整治后，現(xiàn)在變成了一望無際的沙灘。這還只是一期工程，去年我們請環(huán)保部門作了環(huán)保評估，那邊是二期工程，將于明年年底完成。”當?shù)刎撠熗局钢h處的煤堆介紹。8月24日，檢查組在山東日照港檢查退港還海修復整治情況。

沙灘邊設(shè)有展板，對比展示80年代的煤碼頭原址和現(xiàn)在的沙灘，一目了然。檢查組成員步入沙灘，抓起幾把沙子，并仔細詢問這里是否還有污染?以前煤里是否有重金屬污染?

日照港東作業(yè)區(qū)，是上世紀80年代建設(shè)的大型現(xiàn)代化深水煤炭輸出碼頭及堆場。由于與周邊的旅游度假區(qū)、商業(yè)居住區(qū)缺少必要的生態(tài)緩沖空間，一度對市區(qū)及近海生態(tài)環(huán)境造成影響。為了從根本上解決這一問題，日照市決定實施退港還海修復整治工程，今年6月啟動搬遷。這是國內(nèi)首例退港還海修復整治工程。根據(jù)土壤污染防治法規(guī)定，用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)的，變更前應當按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。為還一方凈土，日照港委托第三方編制了土壤調(diào)查實施方案，及時推進土壤污染調(diào)查工作。

除了實地檢查外，檢查組還請土壤專家支招。

“要充分認識到土壤污染修復的困難，切實化解‘存量’，預防‘增量’。建議結(jié)合已有的土壤污染調(diào)查結(jié)論和正在開展的重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查結(jié)果，對土壤污染重點排污單位強化日常監(jiān)管措施，及時開展土壤污染篩查，并提前采取針對性的風險管控，從源頭上預防土壤污染。”

“土壤修復是一個緩慢的過程，投入大，見效慢，真的不能盲目修復!”

“建議繼續(xù)完善土壤污染防治相關(guān)技術(shù)標準體系，規(guī)范土壤污染重點監(jiān)控單位名錄制定工作。”

…………

檢查組強調(diào)，土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、地域性、長期性等特點，污染一旦發(fā)生，治理修復的難度大、周期長、成本高。只有嚴格建設(shè)用地準入管理，才能確保住得安心。要嚴格落實土壤污染風險管控和修復名錄制度，做好污染狀況調(diào)查、監(jiān)測和評估。對存在污染風險的地塊，不一定急于修復、急于使用，如果不能確保安全就堅決不用，特別是不能作為住宅、公共管理和公共服務(wù)用地。要根據(jù)土地不同用途、不同污染程度，按照不同管理要求，從實際出發(fā)，突出重點，扎實有效開展修復治理，力戒形式主義、盲目“一刀切”。

強化法律責任，監(jiān)督保障并重

土壤污染防治法明確了各級政府及有關(guān)部門的法定職責。檢查組強調(diào)要確保法定職責落到實處，對于污染者、違法者要嚴格追究法律責任，該行政處罰的要嚴格執(zhí)法，該民事賠償?shù)囊婪ㄙr償，涉嫌犯罪的要依法追究刑事責任，讓法律長出牙齒、真正咬合起來，形成有效震懾。

重慶市巴南區(qū)村民張某從2004年起就在畜禽禁養(yǎng)區(qū)經(jīng)營生豬養(yǎng)殖場，未按相關(guān)規(guī)定處理禽畜糞污，長期將未經(jīng)處理、含有重金屬的糞污通過無任何防滲漏措施的滲坑偷排至外面。經(jīng)巴南區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測，養(yǎng)殖場排放的糞污中的重金屬超標。今年6月15日，張某因排放含有重金屬污染物污染環(huán)境案，被追究刑事責任。

重慶市公安局環(huán)境安全保衛(wèi)總隊污染環(huán)境案件查處支隊支隊長梅黎向檢查組介紹的這起生豬養(yǎng)殖場污染環(huán)境案件，得到檢查組的認可：“對污染土壤行為依法實施嚴懲重罰，提高違法成本，才能形成有效震懾。”

土壤污染防治工作離不開資金、技術(shù)等要素的保障，離不開各方面的支持和監(jiān)督。今年全國人代會期間，代表圍繞土壤污染防治法實施和相關(guān)工作提出了11件議案建議，其中8件涉及資金保障，9件涉及技術(shù)支撐。土壤污染防治法對科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、推廣應用以及人才培養(yǎng)有明確規(guī)定，專設(shè)“保障和監(jiān)督”一章，規(guī)定了財政、稅收、價格、金融等保障措施，以及人大監(jiān)督、約談?wù)?、現(xiàn)場檢查、監(jiān)管執(zhí)法、社會監(jiān)督等監(jiān)督措施。檢查組了解到，目前這些法定措施還沒有完全落實到位。比如，省級土壤污染防治基金尚未建立，稅收、金融方面尚未出臺細化落實舉措等。

土壤污染防治法規(guī)定了污染者的法律責任，明確了政府及有關(guān)部門不依法履職的法律責任，強化了個人的法律責任，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員實行“雙罰制”，對民事責任、刑事責任作了銜接性規(guī)定。檢查組了解到，目前，部分地方政府、部門和企業(yè)主體責任有待進一步壓實。一些地方認為土壤污染存在隱蔽性，看不見、摸不著，不屬于當務(wù)之急的工作，不想干;有的甚至對本地區(qū)土壤污染情況不掌握、不清楚，不會干;有的對建設(shè)用地土壤修復項目公開相關(guān)情況和環(huán)境保護措施存在顧慮，造成群眾不必要的誤解和社會矛盾。

土壤污染執(zhí)法監(jiān)管效率也有待進一步提高。江蘇等地相關(guān)部門反映，現(xiàn)場執(zhí)法缺少具體指導性文件，執(zhí)法規(guī)范性有待加強。基層司法機關(guān)反映，土壤污染案件立案難、起訴難、執(zhí)行難，執(zhí)法取證技術(shù)鑒定花費時間長、費用高，影響辦案效率。

檢查組強調(diào)，要切實提高政治站位，嚴格落實法律責任。各地區(qū)各部門要深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，認真貫徹實施土壤污染防治法，依法推動打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。認真對照土壤污染防治法各項制度規(guī)定，嚴格落實領(lǐng)導責任、監(jiān)管責任和工作責任，嚴格落實土壤污染防治目標責任制和考核評價制度。同時，要強化法律保障落實，提高法律實施效率，嚴厲打擊違法行為。加強土壤環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測和執(zhí)法能力建設(shè)，重點充實基層一線執(zhí)法人員，提高執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法水平。注重通過科技手段提高監(jiān)管能力。建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，形成懲治污染土壤違法行為的強大合力。

完善配套法律法規(guī)，有機銜接相關(guān)法律

對法律制度進行細化規(guī)定、構(gòu)建標準體系，是確保法律有效實施、加強執(zhí)法司法的重要環(huán)節(jié)。土壤污染防治法明確要求國務(wù)院有關(guān)部門制定配套規(guī)定。按照立法法的要求，有關(guān)國家機關(guān)應當在一年內(nèi)作出配套規(guī)定。目前，土壤污染防治法已經(jīng)實施一年多了，配套法律法規(guī)尚不健全，與相關(guān)法律缺乏有機銜接。

檢查組指出，土壤污染防治法規(guī)定的土壤污染責任人認定有關(guān)辦法尚未出臺，在土壤污染責任人不明確或存在爭議時，污染者擔責原則難以有效落實;法律規(guī)定應加強土壤污染防治標準體系建設(shè)，但農(nóng)用地土壤污染風險評估標準體系尚未建立，農(nóng)用地風險評估規(guī)范性、權(quán)威性不夠。此外，法律明確了建設(shè)用地準入管理的規(guī)定，目前土地管理法及實施條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、建筑法中有關(guān)規(guī)定還沒有與此銜接，與農(nóng)藥管理條例與土壤污染防治法在有關(guān)處罰條款方面不一致;法律規(guī)定設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府應當編制土壤污染防治規(guī)劃，縣級以上的地方人民政府應當將土壤污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃，但目前各地普遍存在未編制土壤污染防治規(guī)劃或規(guī)劃編制不科學的問題，法律制度落實不到位。

檢查中，不少部門和相關(guān)人士呼吁，土壤污染防治法的配套法律法規(guī)需進一步完善，與相關(guān)法律制度也應有機銜接。

此次執(zhí)法檢查委托的第三方評估專家組認為，目前在配套法規(guī)制度方面，主要圍繞土壤污染調(diào)查監(jiān)測和名錄管理等重點考核任務(wù)開展工作，側(cè)重于規(guī)范和強化土壤污染防治從業(yè)機構(gòu)和人員管理，但在土壤污染責任人不明確或者存在爭議時，土壤污染主體責任的認定方面，缺少實質(zhì)性工作進展，國家和地方層面配套的責任認定和追究機制仍不健全。

有專家提出，后期管理制度、建設(shè)用地準入管理制度、建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄更新制度、土壤污染責任人認定制度等，都需要國家相關(guān)部門進一步細化出臺政策規(guī)定。

專家建議地方政府可以結(jié)合當?shù)赝寥牢廴緺顩r，制定相關(guān)的地方性法規(guī)規(guī)章實施方案，加強轄區(qū)內(nèi)土壤污染防治。同時，地方政府在土壤污染防治中應當承擔更多的責任。比如，一旦土壤污染責任人不具備責任承擔能力時，應由地方政府先行處理，當土壤污染的修復工作完成后，地方政府再向最終責任人進行追償。

就相關(guān)法律制度的銜接問題，有部門認為，建設(shè)用地開發(fā)利用是長流程管理，涉及建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃許可、選址、用地審批等，建議修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理等相關(guān)法律法規(guī)時，特別是正在修訂的《土地管理法實施條例》，增加土壤環(huán)境質(zhì)量有關(guān)要求，設(shè)置明確的準入關(guān)口。

也有專家提出，土壤污染防治法規(guī)定，“列入建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地”。該規(guī)定在我國土地管理法及實施條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃法中缺乏銜接，且在我國建筑法明確的申請領(lǐng)取施工許可證應當具備的條件中，缺少與土壤污染防治有關(guān)的規(guī)定。

檢查組指出，國務(wù)院有關(guān)部門要盡快研究出臺土壤污染責任人認定辦法等法律中規(guī)定的配套法規(guī)制度，修改與法律不銜接的現(xiàn)行法規(guī)，使法律法規(guī)保持系統(tǒng)性、一致性。完善與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、公益訴訟制度方面的銜接機制;健全完善相關(guān)部門信息共享和協(xié)作機制;完善土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，加強風險管控和修復標準體系建設(shè)。地方人大及政府要主動擔當盡責，加快推動地方立法，結(jié)合本地實際將法律制度落實落細。